财政部唯一指定政府采购信息网络发布媒体 国家级政府采购专业网站

服务热线:400-810-1996

当前位置:首页 » 理论实务

在统一大市场建设中深化公共资源交易平台创新

2022年06月16日 10:09 来源:中国政府采购报打印

    ■ 张泽明
  今年,中共中央、国务院印发了《加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》),《意见》中对公共资源交易平台及招标投标全流程电子化有多处表述,为我国更好推进公共资源交易平台建设提供了方向指导,也有助于从业者不断深化对公共资源交易平台概念的理解。
  《意见》为公共资源交易整合指明了方向。
  根据《意见》,其工作的主要目标之一,是发挥市场的规模效应和集聚效应,加强和改进反垄断反不正当竞争执法司法,以降低制度性交易成本。按照此原则,公共资源交易中心应当聚焦于各类资源、信息的整合,以超大平台、统一规则、数据共享等方式降低公共资源的制度性交易成本。
  按照《公共资源交易平台管理暂行办法》(十四部委2016年第39号令,以下简称39号令)的定义,公共资源交易平台是指,实施统一的制度和标准、具备开放共享的公共资源交易电子服务系统和规范透明的运行机制,为市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共资源交易综合服务的体系。从体系一词的表述,能够看出当前的制度并不要求公共资源交易平台局限于一个运营实体。
  39号令是目前业已形成的“1+N+X”公共资源交易制度体系中的“1”,是公共资源交易平台建设的基础性文件。基于对该文件的前述理解可知,在公共资源交易平台整合过程中,除了有利于降低制度性交易成本的做法以外,其他触碰原有各交易领域独立交易主体资格的整合,在公共资源交易制度体系没有根本性变化的当下,都偏离了正常的制度轨道。
  2021年9月30日,国家发改委在《进一步规范公共资源交易平台服务行为的若干意见(征求意见稿)》中对公共资源交易中心的职责定位是,公共资源交易平台主要运行服务机构,不得违法从事或强制指定招标、拍卖、政府采购代理、工程造价、公证等中介服务。换言之,公共资源交易中心作为交易平台的运行服务机构,可发挥类似于网购平台的作用,交易中心提供了交易系统及平台,建设工程招标中心、政府采购中心、产权交易所等其他部门好比网购平台的“卖家”,只要使用平台的服务就好。全部丧失独立性统一整合进交易中心不是必然选项。否则,按照《意见》中“将公共资源交易平台覆盖范围扩大到适合以市场化方式配置的各类公共资源”,后续还有碳排放交易、自然资源交易、资产股权交易等将逐渐纳入公共资源交易平台,作为平台运营主体的公共资源交易中心将继续承受逐渐扩容的压力,面临各种纳入机构法人形式不统一的冲突,这不利于公共资源全口径的科学整合。
  统一大市场建设中公共资源电子化交易平台不应纳入电子商务平台监管。
  2019年1月1日,《中华人民共和国电子商务法》(以下简称电子商务法)开始施行。2021年5月1日,《网络交易监督管理办法》开始施行。有观点认为前述法律规章对电子商务和网络交易的规定,也应该适用于电子化的公共资源交易平台。笔者认为,应从建设统一大市场的维度和相关法律规章的立法本意来看待公共资源交易平台的法律适用。
  电子商务法对电子商务定义为,通过互联网等信息网络销售商品或者提供服务的经营活动,公共资源交易平台的交易显然不能归属于销售商品,那么其是否属于提供服务的经营活动?笔者认为应分情况讨论。例如,社会代理机构代理招标采购项目,属于提供服务的经营活动,而集中采购机构的代理行为由于其非营利性则不属于经营活动。因此,电子商务从立法概念上就不能将网络化的公共资源交易完全纳入。
  从电子商务法的立法本意看,大量的法条都是用于普通商品网购平台,大量的监管工作也属于市场监管部门。这一点从市场监管部门出台的《网络交易监督管理办法》看得更加明显,该办法规范的就是市场监管部门监管的电子商务活动,并对社交电商、直播带货等网络交易活动中的经营者定位进行了明确规定,进一步压实了市场监督管理部门的监管责任。
  从《意见》对公共资源交易平台的定位要求看,当前及今后一段时间内的主要任务是要加快推进公共资源交易全流程电子化,坚持应进必进的原则要求,落实和完善“管办分离”制度,将公共资源交易平台覆盖范围扩大到适合以市场化方式配置的各类公共资源。可以看出,电子化的公共资源交易平台侧重点在于监督权与执行权的分离,这与电子商务的法律关系调整完全不同。加之公共资源交易的监管机关也不是市场监督管理部门,因此,公共资源交易平台电子化交易不应受电子商务法和《网络交易监督管理办法》的调整。
  公共资源交易平台的创新应符合全国统一大市场建设的方向。
  一是要降低制度性交易成本。《意见》要求发挥市场的规模效应和集聚效应,降低制度性交易成本。一般来说,制度性交易成本是企业在运转过程中因遵循政府制定的各种制度、规章、政策而需要付出的成本,是由于体制机制而产生的经济、时间和机会等各种成本。公共资源交易的制度性交易成本往往牵涉多个主体。以招标采购为例,从采购人角度看,其按照政府采购相关管理要求,进行需求分析、市场调研、咨询论证、及时签订里程碑文件等,均会产生制度性交易成本。公共资源交易平台可以通过创新数据服务,为采购人科学选用对接采购代理机构,从而由代理机构为采购人降低前述制度性交易成本。从供应商角度,其参与招标采购活动时存在收集采购信息、进行市场推广以及按照规定购买电子招标文件等制度性交易成本。如果供应商参加异地政府采购项目,还会存在一些差旅费用。倘若公共资源交易平台能够通过创新电子化系统,提供远程询标、简化CA数字证书异地互认等服务,或通过科学分类公示各类公共资源交易公告并提供便捷查询等功能,就可极大地降低供应商参与公共资源交易活动的制度性交易成本。从监管部门角度看,如果公共资源交易平台能够提供便捷调看、查询现场录像的技术手段,以及自动化、规模化、格式化的项目报告数据等,也将极大降低监管部门的制度性交易成本,从而为加快履行相关公共资源项目节省时间成本。
  二是要坚持公共资源应进必进原则。按照《意见》要求,要将公共资源交易平台覆盖范围扩大到适合以市场化方式配置的各类公共资源,积极破除公共资源交易领域的区域壁垒。交易平台将与可能进入的碳排放、用水权、排污权、用能权等交易对接,提供高效便捷服务。例如,云南已经开始依托公共资源交易平台开展农村产权流转交易。
  三是强化信用监管与服务体系。《意见》对健全统一的社会信用制度有完整的安排。例如,要编制出台全国公共信用信息基础目录,建立公共信用信息同金融信息共享整合机制,形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络;要建立健全以信用为基础的新型监管机制,全面推广信用承诺制度,建立企业信用状况综合评价体系;健全守信激励和失信惩戒机制,将失信惩戒和惩治腐败相结合。各地公共资源交易平台可以对照逐项进行创新落实。比如,广州创立推出“公共资源交易信用指数”,为相关交易主体提供服务,就是一个很好的尝试。
  四是推进协同监管。深化“互联网+监管”、跨部门协同监管等方式,加强各类监管的衔接配合,是《意见》中所提出的监管要求。在公共资源领域进行贯彻落实,既要保证相关监管“横向到边”,所有项目应管尽管,各监管部门可以互联互通共享数据,也要落实“纵向到底”,保证最基层不出现监管真空。比如,在新农村建设当中,由村一级主体进行的招标和非招标活动,是否可以通过公共资源交易平台进行监管?这些监管目标的达成,背后都离不开公共资源交易平台在《意见》指引下进行扎扎实实的制度创新和技术创新。  
    (作者单位:大连海关)

相关文章